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文章摘要

【目的】數(shù)據作為新的生產要素成為全球經濟高速發(fā)展的新引擎、新動能，數(shù)據跨境治理直接影響國家經濟、社會、貿易等方面的發(fā)展，美國作為數(shù)據跨境治理的先行者和優(yōu)勢國，研究美國治理的本質策略，通過數(shù)據對比分析我國與美國之間的差距，對進一步優(yōu)化、完善我國數(shù)據跨境治理具有良好的助力作用。

【方法】本文對中美兩國在數(shù)據產存量、數(shù)字貿易、國際互聯(lián)網流動等方面數(shù)據進行整理和比較，更加直觀地判斷中美兩國的數(shù)據跨境需求現(xiàn)狀，研究分析我國在數(shù)據跨境治理中存在的潛在不足。

【結果】總體上美國對數(shù)據跨境流動具有較強的需求和控制，相比下我國數(shù)據跨境需求位居世界前列，數(shù)據跨境治理措施做到安全與發(fā)展統(tǒng)籌兼顧，但還需考慮與數(shù)據跨境需求的充分銜接，提升對數(shù)據流向的控制力。

【結論】建議考慮促進數(shù)據流動的“軟”策略與規(guī)范管理數(shù)據流動的“硬”策略相結合的方式，構建數(shù)據跨境治理長期方案，逐步成為數(shù)據跨境流動國際樞紐。

文章引言

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當前，我國數(shù)據跨境治理以統(tǒng)籌安全和發(fā)展為原則，但我國數(shù)據治理模式更加聚焦數(shù)據本身，與外商投資、對外貿易、互聯(lián)網發(fā)展等方面的協(xié)調、銜接還不夠充分。美國作為世界強國，早已把我國視作競爭對手^[4]，對比分析中美兩國數(shù)據跨境需求，對我國優(yōu)化、完善數(shù)據跨境治理具有較好的幫助作用。

與單純比較我國與美國數(shù)據跨境治理政策的視角不同，本文通過探究美國數(shù)據跨境治理策略本質，從數(shù)據產存量、數(shù)字貿易、國際互聯(lián)網數(shù)據流動等多個方面的直觀數(shù)據映射出中美兩國的數(shù)據跨境需求，真正意義上掌握我國與美國之間的實際差距，深入分析我國數(shù)據跨境治理的潛在不足，結合我國現(xiàn)有數(shù)據跨境制度體系，研究提出我國數(shù)據跨境治理的應對建議。

文章介紹

中美兩國數(shù)據跨境治理措施

美國數(shù)據跨境治理措施。美國在互聯(lián)網發(fā)展方面明顯領先于其他國家，因此在數(shù)據流動方面也存在優(yōu)勢，同樣也是數(shù)據流入的受益國。美國數(shù)據跨境治理是采用“組合拳”方式，以主張全球數(shù)據自由流動的名義，實現(xiàn)了數(shù)據本地化的管理閉環(huán)，“組合拳”包含三種策略：多種舉措消除其他國家數(shù)據流動壁壘，保證數(shù)據順利流入美國，對存儲美國的數(shù)據進行監(jiān)管、監(jiān)控，限制數(shù)據流出美國。

中國數(shù)據跨境治理措施。我國數(shù)據跨境治理以統(tǒng)籌安全與發(fā)展為原則，以數(shù)據安全和個人信息權益保護為目的。現(xiàn)階段，我國數(shù)據跨境治理措施可以分為三類，分別為：數(shù)據出境的規(guī)制性措施、促進數(shù)據流動措施、需要數(shù)據本地化管理的特別措施。

中美兩國數(shù)據跨境傳輸需求情況

數(shù)據產存規(guī)模比較。我國數(shù)字經濟規(guī)模體量大，具有良好的數(shù)據產生和利用基礎，數(shù)據產生量、存儲量均位居世界前列。但相比于美國，我國數(shù)字經濟增加值規(guī)模僅相當于美國的43.6%，我國數(shù)字經濟占GDP比重也大幅度小于美國的67.66%，我國數(shù)據產量約占美國的41.25%，明顯少于美國。

數(shù)字貿易規(guī)模映射的數(shù)據跨境需求。通過對兩國進出口數(shù)據的比較，可以推斷出美國進出口規(guī)模約為我國的2.81倍，美國進出口貿易產生的數(shù)據跨境流動是全球化的流動，我國進出口貿易產生的數(shù)據跨境流動更多在亞洲地區(qū)，同時美國可數(shù)字化服務貿易量遠大于中國，這也側面反映出美國的全球化數(shù)字服務能力和全球數(shù)據的流動控制能力。

國際互聯(lián)網流量跨境流動對比。根據國際帶寬使用量和流向情況推斷，亞洲數(shù)據流動量在上升，但美國仍為全球數(shù)據流動的中心，且亞洲數(shù)據流動更多偏向于亞洲內部。此外，大型互聯(lián)網平臺是用戶數(shù)據的承載場和存儲地，2022年全球應用下載量排名前十的情況（表2），有4款應用直接被美國控制，另有2款中國企業(yè)研發(fā)的應用在美國運營，充分體現(xiàn)美國大型互聯(lián)網平臺對全球用戶數(shù)據的控制具有絕對壟斷的地位。

外商投資帶來的潛在數(shù)據流動需求。根據商務部發(fā)布的數(shù)據^[20]，2022年，按企業(yè)數(shù)統(tǒng)計，香港、澳門、韓國、美國對我國投資居前列，其中香港投資的企業(yè)數(shù)最多共投資15,814家企業(yè)，實際投資金額1,372.4億元。按投資金額統(tǒng)計，香港、新加坡、英屬維爾京群島、韓國、日本為前5國家。美國ODI 3,730億美元，F(xiàn)DI 2,850.6億美元，均為全球第一；中國ODI 1,465億美元，位列全球第三，F(xiàn)DI 1,891.3億美元，位列全球第二。

上述數(shù)據可以看出：首先，我國外商投資的企業(yè)數(shù)和金額都低于美國；其次，我國外商投資來源地主要集中在亞洲國家，反映出我國的數(shù)據流動地區(qū)更加偏向于亞洲國家或地區(qū)；最后，我國FDI大幅度于ODI體現(xiàn)出外資對我國的影響大于我國對其他國家的投資影響，可以延伸出我國商貿數(shù)據、企業(yè)管理數(shù)據的出境情況多于入境情況。

我國數(shù)據跨境流動的潛在不足

在加快數(shù)字中國的時代背景下，我國數(shù)據產生量、存儲量與日俱增，數(shù)字經濟蓬勃發(fā)展，數(shù)據產存量高、數(shù)據跨境流動需求量較大。但要清醒地認識到我國對數(shù)據的全球性的匯聚、利用、存儲的能力相比于美國還存在一定差距。

我國數(shù)據跨境流動需求有待進一步挖掘。在網絡強國、數(shù)字中國戰(zhàn)略背景下，我國數(shù)據跨境需求總體量位居世界前列。但美國在數(shù)據產存量、外商投資、數(shù)字貿易、網絡流動、互聯(lián)網平臺等多個方面的統(tǒng)計值均為我國的數(shù)倍，全球范圍內美國在數(shù)據跨境流動需求上處于“一超多強”的地位，美國數(shù)據跨境流動需求的絕對領先地位難以撼動，我國短時間內難以追趕。數(shù)據跨境流動對經濟、貿易、投資等的發(fā)展具有較好的促進作用，我國應在當前數(shù)據跨境流動良好勢頭的基礎上進一步挖掘我國數(shù)據跨境流動需求。

我國數(shù)據流動傾向于亞洲地區(qū)。根據上述數(shù)據可知，美國全球性數(shù)據流動的優(yōu)勢明顯。美國極早的謀劃、布局，通過多邊協(xié)議、貿易協(xié)定等打通了與歐盟、英國、日本、韓國、墨西哥等地區(qū)的數(shù)據流動壁壘，通過美國企業(yè)在全球性商貿的優(yōu)勢，實現(xiàn)了數(shù)據的全球性流動。數(shù)據跨境的自由流動造成全球數(shù)據以美國為中心匯聚的事實^[24]。相比之下，我國在香港、澳門、日本等亞洲地區(qū)的數(shù)據跨境流動較活躍，而對世界其他地區(qū)的數(shù)據流動的活躍度相對較弱。

數(shù)據跨境需求與治理需更加充分的銜接。我國數(shù)據跨境需求位居世界前列，個人信息的潛在出境量較大，數(shù)據跨境治理既要考慮數(shù)據跨境傳輸需求，也要兼顧數(shù)據安全和個人信息保護，兩者的平衡與統(tǒng)籌發(fā)展和安全的原則相契合。數(shù)據跨境流動限制對數(shù)字貿易出口技術帶來一定負向影響^[25]?！洞龠M和規(guī)范數(shù)據跨境流動規(guī)定》開辟我數(shù)據跨境治理的新紀元，數(shù)據跨境流動的促進策略，對構建良好的外商環(huán)境和我國企業(yè)對外開展貿易、投資活動可能會帶來積極的影響。但相比于美國的“數(shù)據自由流動”戰(zhàn)略，我國數(shù)據流動的策略和方案系統(tǒng)化、體系化的程度還不夠，多種場合提到的自貿區(qū)負面清單、一般數(shù)據清單、數(shù)據分類分級保護等有待進一步研究落地。

我國對數(shù)據流向的控制力還需提升。一方面，美國通過立法、執(zhí)法、國際貿易協(xié)定等方面實現(xiàn)了數(shù)據的“顯性”控制；另一方面，借助谷歌、Meta、推特、微軟等大型互聯(lián)網平臺優(yōu)勢以及跨國公司投資商貿優(yōu)勢，實現(xiàn)了對個人數(shù)據和商業(yè)數(shù)據的“隱性”控制；此外，美國對數(shù)據流出的嚴格管理的限制性措施，促使數(shù)據一定程度實現(xiàn)美國本利化^[26-28]。此三方面相互促進、相輔相成，形成了美國對數(shù)據國際流向的控制主導實際。現(xiàn)階段，我國數(shù)據跨境治理相對集中在數(shù)據本身，與跨國商貿、外商投資、數(shù)字經濟與互聯(lián)網發(fā)展等方面的協(xié)調聯(lián)動還不成熟，尚未形成長期性、系統(tǒng)化的數(shù)據跨境流動和數(shù)據本地化治理方案。同時，我國互聯(lián)網技術發(fā)展相對落后于美國，大型互聯(lián)網平臺用戶主要集中在境內，缺乏全球性拓展，不能觸動美國對互聯(lián)網的控制地位。

對我國數(shù)據跨境治理的對策建議

我國數(shù)據跨境流動的“統(tǒng)籌安全與發(fā)展”原則是數(shù)據安全與國際經貿合作的統(tǒng)一兼顧，一方面數(shù)據要素是推動國家經濟、科技、貿易發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，需要予以保護和關注，另一方面數(shù)據有別于其他要素，數(shù)據的共享、使用、流通有利于數(shù)據價值的發(fā)揮^[29]，同時數(shù)據的國際流動是國際經貿交流與合作的重要組成。發(fā)展與安全如“一體兩翼”“驅動雙輪”，數(shù)據跨境流動需要發(fā)展和安全良性互動、動態(tài)平衡。結合數(shù)據跨境流動的需求，以及我國數(shù)據跨境治理實際，研究建議考慮促進數(shù)據流入的促進（“軟”）策略與防范數(shù)據非法流出的強制（“硬”）策略相結合的方式，兼顧做好發(fā)展與安全，以發(fā)展促安全,以安全保發(fā)展，通過構建暢通的數(shù)據跨境流動基礎環(huán)境，建設世界跨境數(shù)據流動樞紐，探索自主的數(shù)據跨境流動白名單機制，促進數(shù)據流動；同時進一步筑牢數(shù)據保護屏障防范數(shù)據的非法流出，保障數(shù)據安全，以此構建數(shù)據跨境治理長期方案，逐步實現(xiàn)世界數(shù)據流動的多極化發(fā)展。

構建暢通的數(shù)據跨境流動基礎環(huán)境。數(shù)據的流動既需要國內循環(huán)，也需要國際循環(huán)。建議培育數(shù)據跨境流動的國內國際的基礎環(huán)境，以促進數(shù)據流入為目標，暢通數(shù)據跨境流動的環(huán)節(jié)路徑。一是鼓勵我國企業(yè)投資出境、貿易出境，可以通過加入CPTPP、DEPA等全球性貿易組織加強我國在國際商貿的話語權，為我國企業(yè)“走出去”提供良好的國際環(huán)境。建立貿易、投資出口的便捷途徑，加強面向歐美地區(qū)的投資、貿易，通過鼓勵企業(yè)貿易出口、投資出口，不斷鼓勵中資背景的跨國企業(yè)數(shù)據、跨國貿易數(shù)據流入我國。二是支持我國大型互聯(lián)網平臺拓展國際市場。一方面，繼續(xù)支持現(xiàn)有大型互聯(lián)網平臺，提供探索國際市場有利條件；另一方面，鼓勵技術創(chuàng)新、應用創(chuàng)新，拓展新賽道，讓更多的“TikTok”從中國走向世界。三是進一步健全數(shù)據要素基礎制度，包括資源管理、數(shù)據確權、數(shù)據交易等內容^[29]，進一步通過制度確立與治理解釋明確數(shù)據流動中存在的不清晰、不確定的細節(jié)細則，提高數(shù)據處理者安全保護意識的同時消除數(shù)據流動中存在的合規(guī)顧慮，推動數(shù)據流通共享。四是積極引導中資跨國企業(yè)、大型互聯(lián)網平臺在境內建設全球性數(shù)據中心，提供企業(yè)的全球性數(shù)據服務，不斷將我國培育成企業(yè)數(shù)據、貿易數(shù)據的全球存儲和計算中心。

建設世界數(shù)據跨境流動樞紐基礎設施。一是繼續(xù)加強數(shù)據存儲、數(shù)據流動的基礎設施建設，不斷提升我國數(shù)據存力、算力以及云服務能力，降低數(shù)據存算成本，增強我國在數(shù)據存算的國際競爭力。二是持續(xù)擴大互聯(lián)網國際帶寬，加強跨境海纜、路纜的規(guī)劃使用，提速降費，建設良好的數(shù)據跨境網絡環(huán)境，為企業(yè)數(shù)據跨境傳輸提供高速網絡通道。三是為在我國建立數(shù)據中心進行數(shù)據存儲、備份的跨國企業(yè)提供便利，在電費、土地、用人、稅收等方面研究一攬子優(yōu)惠政策，給予企業(yè)大力支持，考慮對愿意將數(shù)據在我國境內存儲、備份的企業(yè)給予“白名單”認定或者提供綠色通道，豁免履行我國數(shù)據出境安全管理的申報程序，鼓勵企業(yè)通過我國基礎設施進行數(shù)據跨境傳輸。四是推進數(shù)據跨境流動中涉及的隱私保護、數(shù)據脫敏、數(shù)據高效共享、數(shù)據加密傳輸?shù)燃夹g的研發(fā)和創(chuàng)新，探索數(shù)據跨境服務平臺建設，打造數(shù)據跨境流動樞紐技術底座，為企業(yè)數(shù)據跨境流動提供“一站式”的技術處理便捷方案。

探索數(shù)據跨境流動“白名單”方案。“白名單”機制對數(shù)據跨境流動具有極好的促進作用，美國、歐盟均建設有數(shù)據流動的白名單機制^[30-32]，通過美國歐盟的充分性認定的國家或地區(qū)的數(shù)據可以跨境自由流動，這種方式是構建和促進數(shù)據跨境流動的主要舉措。建議我國建立多級化數(shù)據流動的“免簽”“免檢”方案，一是探索中國式充分性認定機制，對符合充分性認定條件的國家或地區(qū)實現(xiàn)較高級別的數(shù)據自由流動，企業(yè)在履行數(shù)據安全、個人信息保護義務的前提下可以數(shù)據自由跨境傳輸。亞洲地區(qū)是我國數(shù)據的主要流動地區(qū)，且我國對亞洲周邊國家或地區(qū)在互聯(lián)網、商貿、經濟等方面發(fā)展具有重要影響，可以考慮優(yōu)先在港、澳、臺、東盟等亞洲地區(qū)試驗試點；二是完善自貿區(qū)負面清單^[12]、可自由流動一般數(shù)據清單^[11]等制度，為符合條件的企業(yè)提供數(shù)據跨境傳輸?shù)木G色通道；三是進一步明確基于個人同意的“一過性”少量個人信息出境的直接豁免，保證個人對數(shù)據跨境傳輸?shù)臋嗬?，減輕企業(yè)負擔。

進一步筑牢數(shù)據防御保護屏障。一是加強對數(shù)據出境活動的跟蹤監(jiān)督。一方面，鼓勵引導企業(yè)數(shù)據依法出境、合規(guī)出境；另一方面，加強對數(shù)據出境活動的閉環(huán)管理和跟蹤監(jiān)督，對違法違規(guī)數(shù)據出境活動進行常態(tài)化檢查和懲處，有效保障數(shù)據跨境安全。同時要完善數(shù)據安全基礎設施的智能化升級，加強國家、企業(yè)、社會多級的技術防御、監(jiān)測、預警、應急處置能力，防范數(shù)據泄露等安全事件發(fā)生。二是完善數(shù)據跨境“流入”“流出”雙向治理。應在數(shù)據跨境治理的框架下完善數(shù)據出境與入境的雙向治理模式，加強對數(shù)據入境的事中事后管理，防范人工智能數(shù)據投毒、數(shù)據污染、網絡攻擊、個人信息詐騙等數(shù)據入境導致的網絡數(shù)據安全新形態(tài)。三是研究對出境數(shù)據的安全“防御”措施。近年來，美國極力打壓、遏制我國發(fā)展，對數(shù)據的“長臂管轄”、域外管轄情況頻發(fā)，我國企業(yè)數(shù)據出境后缺乏保護，影響企業(yè)出境經商的信心。相較于個人信息保護的國內法治建設，中國數(shù)據跨境流動的涉外法律體系建設存在短板^[32]。我國應依據《數(shù)據安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)，通過司法解釋等方式明確我國對數(shù)據的管轄權，強調境外執(zhí)法、司法機關調取數(shù)據的權限和條件，對我國企業(yè)數(shù)據在境外受到的不合理、不合法審查的情況研究限制提供數(shù)據清單等對等措施，強化我國數(shù)據治理主動權，對我國出境數(shù)據形成安全屏障。同時，提高企業(yè)數(shù)據安全的意識，鼓勵數(shù)據處理者和數(shù)據接收方在法律框架下，簽訂數(shù)據安全和保護方面的專門合同，明確約定雙方數(shù)據安全和個人信息保護的責任義務，不斷壓實雙方責任。

結語

當前，全球數(shù)字經濟蓬勃發(fā)展的浪潮下，世界各國早已意識到數(shù)據資源的重要性，數(shù)據跨境治理成為各國掌握、控制、利用數(shù)據促進經濟發(fā)展、保障國家進步的關鍵。數(shù)據跨境治理的實質乃是各個國家如何在“流動”和“安全”之間尋求契合自身發(fā)展的平衡點，這就造成了國家之間的博弈，并引發(fā)規(guī)則和管制的沖突^[33]。數(shù)據的自由流動有利于經濟發(fā)展但對數(shù)據缺乏足夠的控制會帶來安全風險，而數(shù)據的本地化存儲有利于對數(shù)據的控制但會對外資外貿經商營商造成阻礙進而影響經濟發(fā)展。作為世界第二大經濟體，我國在認識到取得的成績和優(yōu)勢的同時，更應充分認清我國仍為世界上最大發(fā)展中國家的現(xiàn)實，與美國相比經濟、科技等各方面仍存在一定差距，要堅持統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關系，做好數(shù)據跨境流動和本地化存儲的動態(tài)平衡，通過更加系統(tǒng)的、長期的數(shù)據跨境治理戰(zhàn)略，不斷推動世界數(shù)據治理格局的多極化發(fā)展。